อำนาจสายสัมพันธ์ระบบราชการกับนักการเมือง
จากการศึกษาของศาสตราจารย์ เวเบอร์ (Max Weber , 1958) ข้าราชการได้แยกบทบาทของตนอย่างชัดเจนจากนักการเมือง กล่าวคือ ข้าราชการต้องเป็นผู้มีความรู้ ความสามารถเฉพาะอย่าง เข้ารับราชการโดยระบบคุณธรรมและทำหน้าที่ที่สอดคล้องกับงานวิชาชีพของตนอง คือ เป็นเสมือนผู้เชี่ยวชาญ ขณะที่นักการเมืองเน้นการให้การบริการแก่ประชาชนและนักการเมืองต้องกำหนด นโยบาย โดยมีข้าราชการประจำเป็นผู้ปฏิบัติตามนโยบายเหล่านั้น
ในปี 1981 นักวิชาการก็ได้พัฒนากรอบแนวความคิดของความสัมพันธ์ระหว่างข้าราชการประจำ กับนักการเมือง ในรูปแบบการเปรียบเทียบบทบาทและสไตร์การทำงานจากประเทศสหรัฐ ฯ อังกฤษ ฝรั่งเศส เยอรมันนี อิตาลี เนเธอร์แลนด์ และสวีเดน ผลการศึกษาปรากฏว่าบทบาทที่เด่นชัดและชี้ ให้เห็นความแตกแงของนักการเมืองกับข้าราชการประจำก็คือ การสังกัดพรรค การรณรงค์และวิพากษ์นโยบายทางการเมือง เพื่อกลุ่มผลประโยชน์และความเป็นผู้เชี่ยวชาญแน่นอนที่สุดว่า นักการเมืองถูกจัดกลุ่มอยู่ในกลุ่มสังกัดพรรคกลุ่มผลประโยชน์ วิพากษ์และรณรงค์ทางการเมือง ซึ่งข้าราชการมักจะไม่เกี่ยวข้องด้วย (Joel D. Aberbach , Robert D. Putnam and bert A. Rockman , 1981 : 86-114) บทบาทของข้าราชการจึงจำกัดตนเองในฐานะผู้เชี่ยวชาญ และแก้ปัญหาโดยเน้นความรู้ความสามารถทางวิชาการเป็นหลัก
อำนาจข้าราชการกับกระบวนการนโยบายสาธารณะ
ข้าราชการมีความสัมพันธ์กับนโยบายของรัฐทั้งโดยทางตรงและทางอ้อมกล่าวคือ ในประเทศที่มีโครงสร้างเป็นประชาธิปไตยข้าราชการจะร่วมกำหนดนโยบายทางอ้อม คือ ช่วยนักการเมืองและเป็นผู้นำนโยบายไปปฏิบัติอย่างมีประสิทธิภาพ ในทางตรงกันข้ามในประเทศที่กำลังพัฒนาประชาธิปไตย ซึ่งมีโครงสร้างการบริหารประเทศแบบอำนาจนิยม ข้าราชการจะมีบทบาทโดยตรงในการกำหนดนโยบายและมีอิทธิพลเหนือนักการเมือง
นโยบายสาธารณะที่กำหนดออกมามีรูปแบบลักษณะแตกต่างกันแล้วแต่ผลกระทบของตัว นโยบายที่มีผลต่อสังคมซึ่งจำแนกกว้าง ๆ ได้ดังนี้
1. นโยบายการบริหารทั่ว ๆ ไป เป็นนโยบายรัฐบาลที่ญัตติไว้ตามกฎหมายรัฐธรรมนูญ หรือนโยบายที่รัฐบาลเข้ามารับผิดชอบโดยตรง อาทิเช่นนโยบายความมั่นคง นโยบายต่างประเทศ นโยบายงบประมาณแผ่นดิน
2. นโยบายสงเคราะห์ธุรกิจเอกชน ในกรณีนี้รัฐบาลจะมุ่งสนับสนุน ความพยายามของธุรกิจเอกชนในรูปแบบต่าง ๆ กันเช่น โครงการของรัฐหรือกฎหมายของรัฐที่เข้ามามีส่วนพัฒนาสาธารณูปโภคของกลุ่มคน เช่น การสร้างคลอง ถนน เป็นอาทิ
3. นโยบายเพื่อสร้างความมั่นคงและความสงบสุขของประชาชนนโยบายแบบนี้จะเน้นที่ การควบคุมและการใช้มาตรการทางกฎหมายเป็นเครื่องมือเพื่อดูแลกิจกรรมต่าง ๆ ของเอกชน บริษัท และกลุ่มต่าง ๆ ในทุก ๆ ส่วนของสังคมรัฐบาลต้องเข้ามาแทรกแซงกิจการสำคัญ ๆ ในสังคมเพื่อป้องกันการผูกขาดจากกลุ่มบุคคล ตัวอย่างเช่น การประกันราคาข้าว การคุ้มกันผู้บริโภค การใช้มาตรการรักษาและดูแลสุขภาพอนามัยของประชาชนในรูปของโครงการควบคุมสิ่ง แวดล้อมเป็นพิษ มลภาวะต่าง ๆ
4. นโยบายการกระจายทรัพยากรสู่สังคม ในความเป็นจริงกิจกรรมส่วนใหญ่ของรัฐจะเกี่ยวข้องกับการจัดสรรทรัพยากรที่มี อยู่ให้แก่ประชาชนในสังคม เพราะฉะนั้นนโยบายนี้จะนำมาซึ่งการโยกย้ายเปลี่ยนแปลง ทรัพย์สิน ความมั่นคง สิทธิเสรีภาพส่วนบุคคลหรือผลประโยชน์อย่างอื่นระหว่างคนกลุ่มในสังคม นโยบายนี้ก่อให้มีระบบผู้ได้ผลกระทบหรือผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย(Stakeholders) เกิดขึ้นในรูปของใครได้รับและในความสูญเสียของใครประเด็นเหล่านี้คือปัญหา ข้อโต้แย้งในสังคมปัจจุบันตัวอย่างเช่น นโยบายภาษีอากรและสวัสดิการสังคมเป็นอาทิ (Carl P . Chelf , 1981 : 13-15 )
ผลกระทบของการใช้อำนาจดุลพินิจบริหารนโยบาย
การใช้อำนาจดุลยพินิจมีผลกระทบโดยตรงต่อประชาชน กลุ่มผลประโยชน์และหน่วยงานต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้อง ผลกระทบของการใช้อำนาจนั้นอาจแบ่งออกได้ตามลักษณะของการใช้อำนาจนั้น ๆอำนาจดุลยพินิจที่เกิดจากการใช้กฎหมายมาบังคับโดยทันที เพื่อมิให้ป้องกันมิให้ปัจเจกชน กลุ่มคณะบุคคลกระทำผิดกฎหมาย รัฐจะใช้อำนาจกฎหมายบังคับมิให้ผู้ประกอบธุรกิจต่าง ๆ ทำผิดกฎหมาย เช่น ขายยาต้องห้าม การป้องกัน เรื่องมลภาวะต่าง ๆ (Pollution) ทั้งในน้ำ บนบก ในอากาศ หรือการออกกฎหมายบังคับใช้เรื่องการคุมกำเนิด การทำแท้ง การหย่าร้าง และความสัมพันธ์ทางเพศ เป็นต้น
ในสหรัฐฯ ตัวอย่างกฎหมายที่ใช้ป้องกันและควบคุมพฤติกรรมของประชาชนจะเห็นได้จากกรณี หน่วย FBI ทำหน้าที่เป็นตำรวจแห่งชาติปราบปรามพลเมืองที่ทำผิดกฎหมายหน่วยตรวจคนเข้า เมือง ตรวจสอบคนต่างด้าวที่จะเข้าเมืองโดยผิดกฎหมาย หน่วยตรวจสอบอาหารและยา หรือควบคุมด้วยยาเสพติด ซึ่งทำหน้าที่เป็นผู้พิทักษ์ผลประโยชน์ของรัฐและประชาชนหรือกรณีรัฐเข้าไป เกี่ยวข้องกับการป้องกันการผูกขาดทางธุรกิจ เช่น ธุรกิจประเภทคมนาคมขนส่งทางอากาศ การประกัน อุตสาหกรรมการเดินเรือและขนส่ง
รัฐบาลยังเขามาเกี่ยวข้องกับกิจการต่าง ๆ ที่มีวัตถุประสงค์เพื่อรักษาผลประโยชน์สาธารณะของสังคมหรือสินค้าสาธารณะ (Public Goods) ในกรณีนี้รัฐจะเป็นตัวแทนรักษาผลประโยชน์ของประชาชนในสังคม ในการที่จะอนุญาตให้ธุรกิจเข้ามาทำผลประโยชน์ในระบบเศรษฐกิจ ซึ่งจะมีผลกระทบต่อประชาชนส่วนรวมในสังคม ตัวอย่างเช่น กิจกรรมที่รัฐเข้ามาเกี่ยวข้อง เช่น กิจการสาธารณูปโภคทั้งหลาย ไฟฟ้า ประปา การคมนาคมขนส่ง โรงงานยาสูบกระทรวงการคลัง เป็นต้น อย่างไรก็ตาม การที่รัฐเข้ามาควบคุมกิจการเหล่านี้ก็เสี่ยงกับปัญหาความไม่มีประสิทธิภาพ ทางการบริหารมากพอสมควร ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดคือ รัฐวิสาหกิจไทยที่ส่วนใหญ่ประสบกับการขาดทุน การดำเนินกิจการของรัฐวิสาหกิจเมื่อเปรียบเทียบกับเอกชนแล้ว เห็นได้อย่างเด่นชัดว่าหย่อนประสิทธิภาพ ข้าราชการเข้ามาเกี่ยวข้องกับนโยบายสาธารณะในส่วนที่เกี่ยวกับการใช้กฎหมาย เป็นเครื่องมือในด้านให้ความปลอดภัยและดูแลเรื่องสุขภาพอนามัยของประชาชน ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดเจนเกี่ยวกับการใช้กฎหมายเรื่องเหล่านี้ได้แก่ การควบคุมเรื่องอุปโภค บริโภคเรื่องการใช้ยารักษาประชาชน เป็นต้น ตัวอย่างที่เห็นได้อย่างชัดเจนในประเทศไทยได้แก่ การที่รัฐบาลไทยเข้มงวดเกี่ยวกับการใช้สารต่าง ๆ ที่อาจเป็นพิษในอาหาร เช่น ไส้กรอกหรืออาหารประเภทที่คล้ายคลึงกันหรือกรณีเภสัชกรกับร้านขายยา กรณีแอปเปิลที่มีสารพิษผสมอยู่ และกรณีนมรังสีที่กระทรวงสาธารณสุขเข้ามาควบคุมอย่างเด็ดขาด เป็นต้น
การใช้ดุลยพินิจและบังคับใช้กฎหมายที่มิได้มีผลกระทบโดยตรงหรือทันทีต่อ ประชาชน ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดคือ การใช้ดุลยพินิจเรื่องการเก็บภาษีอากรจากประชาชน การเก็บภาษีอากรเป็นเครื่องมือที่สำคัญในการบริหารของรัฐบาลที่จะช่วยให้ ทรัพยากรทางการเงินของรัฐมีผลต่อการให้บริการต่อสังคม การเก็บภาษีอากรที่สำคัญคือ ภาษีทางตรง คือภาษีรายได้ที่เก็บโดยตรงจากประชาชนผู้เสียภาษี ภาษีชนิดนี้เก็บได้ง่ายกว่าภาษีโดยอ้อม
ข้าราชการอาจใช้ดุลยพินิจในทางที่ไม่สนองตอบต่อนโยบายหรือเป้าหมายของรัฐโดย ตรง เช่นการละเลยหรือเพิกเฉยต่อโครงการหรือนโยบายที่เสนอมาโดยฝ่ายการเมือง เช่น เก็บโครงการใส่ลิ้นชักไว้หรือหาวิธีการโยกโย้โดยจัดตั้งคณะกรรมการขึ้นมา พิจารณาใหม่ด้วยการใช้เทคนิคในการจัดตั้งกรรมการมาก ๆ และไม่มีความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับโครงการที่เสนอมา นอกจากนั้นข้าราชการอาจต่อต้านหรือแสดงตนเป็นปรปักษ์ต่อนโยบายของรัฐที่ตน เองไม่พอใจใรูปแบบต่างๆเช่นการออกข่าวต่อต้าน การออกใบปลิวเพื่อต่อต้านการโยกย้าย สับเปลี่ยนตำแหน่งทางการบริหารเป็นต้น
โดยสรุปข้า ราชการมีความผูกพันแบบสายเลือดกับการใช้อำนาจดุลยพินิจในการตัดสินใจวาง นโยบายการนำนโยบายไปใช้ปฏิบัติและการประเมินผล ส่วนผลของการใช้ดุลยพินิจอย่างไม่มีขอบเขตและขาดคุณธรรมนั้นย่อมมีผลกระทบ โดยตรงต่อประชาชนและในรูปแบบแตกต่างกัน ข้าราชการในประเทศที่กำลังพัฒนาจึงมีบทบาทสำคัญอย่างยิ่งในกระบวนการจัดสรร อำนาจและทรัพยากรที่มีผลกระทบต่อสังคมทั้งมวล ข้าราชการเข้ามามีบทบาทในการใช้อำนาจดุลยพินิจแทนนักการเมืองในเรื่องการ กำหนดนโยบาย ซึ่งผ่านระบบคณะที่ปรึกษาหรือเข้ามามีบทบาทโดยตรงในฐานะรัฐมนตรีเจ้ากระทรวง ข้าราชการประจำรับผิดชอบโดยตรงต่อการนำนโยบายไปปฏิบัติ รวมทั้งเข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการประเมินผลอีกด้วยส่งผลให้เกิดการใช้ อำนาจดุลพินิจที่นำไปสู่การทุจริตคอรัปชั่นอย่างมากมายในสังคม
ดร. บวร ประพฤติดี*
