บทนำ
การเข้ามามีบทบาทสำคัญในการบริหารประเทศหลังจากการปฏิรูปการปกครองเมื่อวัน ที่ 19 ตุลาคม 2549 ของกลุ่มข้าราชการเก่าทำให้มองเห็นภาพชัดเจนของอำนาจระบบราชการที่เรียกกัน ว่าระบบอมาตยาธิปไตยยังคงเป็นอำนาจที่มีพลังและมีผลกระทบสำคัญยิ่งต่อการขับ เคลื่อนนโยบายการบริหารของประเทศ
บทความนี้จะวิเคราะห์บทบาท อำนาจและผลกระทบของการใช้อำนาจราชการที่นำไปสู่การทุจริตคอรัปชั่นอย่างมาก มายในสังคมไทย มีกระทบต่อวิถีชีวิตของประชาชนและกระบวนการพัฒนานโยบายสาธารณะที่ดีสำหรับ สังคมไทยและนำเสนอแนวทางแก้ปัญหาในแนวจริยธรรมคือการคำนึงถึงบริบทของสังคม และสร้างวัฒนธรรมจริยธรรมและธรรมาภิบาลให้เกิดขึ้นในระบบราชการและข้าราชการ เป็นผู้นำเชิงคุณธรรมในการบริหารนโยบายสาธารณะที่ดี
ประเทศไทยกับอำนาจราชการ
ประเทศไทยกับระบบราชการเป็นกลไกขับเคลื่อนประเทศมาตลอดระยะเวลาของการพัฒนา ประชาธิปไตย ไม่ว่าจะมีการเปลี่ยนแปลงรูปแบบใด ระบบราชการยังคงอยู่และเข้มแข็งเหนือระบบการเมืองมาตลิด จะยกเว้นก็เพียงช่วงการเมืองยุคพรรคไทยรักไทยและนายกรัฐมนตรีชื่อ พ.ต.ท. ดร.ทักษิณ ชินวัตร
เหตุผลสำคัญคือระบบราชการมีอำนาจหน้าที่ในการนำนโยบายของรัฐไปปฏิบัติเพื่อ ให้บรรลุเป้าหมายจึงเกี่ยวข้องโดยตรงกับการใช้อำนาจของรัฐในการจัดสรร ทรัพยากรของสังคม รัฐบาลหรือข้าราชการที่เป็นตัวแทนคือ ผู้ออกคำสั่งตามกฎหมายบังคับใช้โดยถูกต้องและชอบธรรม ศาสตราจารย์โลวี (Theodore Lowi, 1969) ให้ทัศนะที่น่าสนใจเกี่ยวกับอำนาจของระบบราชการว่าข้าราชการเป็นตัวแทนในการ ใช้อำนาจเพื่อบังคับให้คนทุกคนในสังคมปฏิบัติตาม อำนาจที่บังคับใช้ตามกฎหมายนั้นอาจออกมาในรูปของกฎหมายที่บังคับใช้เพื่อ ป้องกัน ปราบปราม ซึ่งอาจมีผลทั้งโดยทันที รวดเร็วหรือมีผลโดยทางอ้อมต่อประชาชนผู้ได้รับผลกระทบจากการประกาศใช้กฎหมาย หรือนโยบายของรัฐ
ระบบราชการนอกจากจะมีหน้าที่นำนโยบายของรัฐไปปฏิบัติแล้ว ยังมีหน้าที่ที่สำคัญอีกประการหนึ่งคือ เป็นเครื่องมือในการปฏิบัติงานหรือในการสื่อสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับประชาชน โดยเฉพาะอย่างยิ่งในประเทศที่มีการปกครองระบบประชาธิปไตย ระบบราชการเป็นหน่วยงานเก็บและควบคุมระบบข้อมูลข่าวสารที่สำคัญที่สุดของ รัฐบาล ซึ่งอาจเป็นทั้งเอกสารภายในประเทศ เหตุการณ์ประจำวันทั้งด้านเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง หรืออาจจะเป็นข่าวต่างประเทศที่สำคัญและมีผลกระทบโดยตรงต่อกิจการภายใน ประเทศของประเทศนั้น ๆ ข้อมูลต่าง ๆ เหล่านี้จะเป็นเครื่องมือสำคัญในการตัดสินใจเกี่ยวกับนโยบายของรัฐบาล ในสังคมยุคใหม่ระบบราชการเป็นกลไกที่ขาดไม่ได้ของระบบระบบการเมือง ระบบเศรษฐกิจและระบบสังคม
ประเทศไทยกับอำนาจราชการ
ประเทศไทยกับระบบราชการเป็นกลไกขับเคลื่อนประเทศมาตลอดระยะเวลาของการพัฒนา ประชาธิปไตย ไม่ว่าจะมีการเปลี่ยนแปลงรูปแบบใด ระบบราชการยังคงอยู่และเข้มแข็งเหนือระบบการเมืองมาตลิด จะยกเว้นก็เพียงช่วงการเมืองยุคพรรคไทยรักไทยและนายกรัฐมนตรีชื่อ พ.ต.ท. ดร.ทักษิณ ชินวัตร
เหตุผลสำคัญคือระบบราชการมีอำนาจหน้าที่ในการนำนโยบายของรัฐไปปฏิบัติเพื่อ ให้บรรลุเป้าหมายจึงเกี่ยวข้องโดยตรงกับการใช้อำนาจของรัฐในการจัดสรร ทรัพยากรของสังคม รัฐบาลหรือข้าราชการที่เป็นตัวแทนคือ ผู้ออกคำสั่งตามกฎหมายบังคับใช้โดยถูกต้องและชอบธรรม ศาสตราจารย์โลวี (Theodore Lowi, 1969) ให้ทัศนะที่น่าสนใจเกี่ยวกับอำนาจของระบบราชการว่าข้าราชการเป็นตัวแทนในการ ใช้อำนาจเพื่อบังคับให้คนทุกคนในสังคมปฏิบัติตาม อำนาจที่บังคับใช้ตามกฎหมายนั้นอาจออกมาในรูปของกฎหมายที่บังคับใช้เพื่อ ป้องกัน ปราบปราม ซึ่งอาจมีผลทั้งโดยทันที รวดเร็วหรือมีผลโดยทางอ้อมต่อประชาชนผู้ได้รับผลกระทบจากการประกาศใช้กฎหมาย หรือนโยบายของรัฐ
ระบบราชการนอกจากจะมีหน้าที่นำนโยบายของรัฐไปปฏิบัติแล้ว ยังมีหน้าที่ที่สำคัญอีกประการหนึ่งคือ เป็นเครื่องมือในการปฏิบัติงานหรือในการสื่อสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับประชาชน โดยเฉพาะอย่างยิ่งในประเทศที่มีการปกครองระบบประชาธิปไตย ระบบราชการเป็นหน่วยงานเก็บและควบคุมระบบข้อมูลข่าวสารที่สำคัญที่สุดของ รัฐบาล ซึ่งอาจเป็นทั้งเอกสารภายในประเทศ เหตุการณ์ประจำวันทั้งด้านเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง หรืออาจจะเป็นข่าวต่างประเทศที่สำคัญและมีผลกระทบโดยตรงต่อกิจการภายใน ประเทศของประเทศนั้น ๆ ข้อมูลต่าง ๆ เหล่านี้จะเป็นเครื่องมือสำคัญในการตัดสินใจเกี่ยวกับนโยบายของรัฐบาล ในสังคมยุคใหม่ระบบราชการเป็นกลไกที่ขาดไม่ได้ของระบบระบบการเมือง ระบบเศรษฐกิจและระบบสังคม
อำนาจในกระบวนการนโยบายของรัฐ
ระบบราชการเป็นพลัง ทางการเมืองที่สำคัญในสังคมที่มีต่ออำนาจเท่ากับระบบการเมืองหรือมากกว่า ในกรณีประเทศที่กำลังพัฒนา เช่น ประเทศไทย การใช้พลังอำนาจของของข้าราชการจะใช้มากหรือน้อย ฟุ่มเฟือยหรือไม่ขึ้นกับการใช้ดุลยพินิจของผู้ใช้อำนาจนั้น ดุลยพินิจจึงเกิดขึ้นเมื่อข้าราชการ มีความเป็นอิสระและมีอำนาจที่จะเลือกตัดสินใจจากทางเลือกหลาย ๆ ทางเลือกที่เขามีอยู่ ข้าราชการอาจใช้ดุลยพินิจตั้งแต่เรื่องเล็ก ๆ น้อย ๆ ในระบบราชการจนกระทั่งไปถึงเรื่องสำคัญ ๆ เกี่ยวกับนโยบายของประเทศ การออกบังคับใช้กฎหมาย การนำกฎหมายไปปฏิบัติและการประเมินผลโครงการหรือนโยบาย (K.C. Davis, 1969)
ข้าราชการมีบทบาทสำคัญในการกำหนดนโยบายของรัฐทั้งโดยทางตรงและทางอ้อมคือ โดยตรงข้าราชการจะเป็นผู้เข้าร่วมในการร่างนโยบายด้วยตนเองซึ่งมักจะออกมาใน รูปของคณะกรรมการชุดต่าง ๆ โดยหลักการแล้วนโยบายที่ประกาศใช้เป็นเรื่องของการใช้อำนาจดุลยพินิจแทบทั้ง สิ้น เพราะฉะนั้นการใช้ดุลยพินิจกับการวางนโยบายจึงควบคู่ไปโดยตลอด เช่น โครงการส่งมนุษย์ไปโลกพระจันทร์ไม่ว่าจะเป็นโครงการระยะสั้นหรือระยะยาว ใช้งบประมาณมากหรือน้อยถือเป็นเรื่องของการวางนโยบายที่อาศัยดุลยพินิจของ ผู้ชำนาญการ นโยบายต่าง ๆในอดีต เช่นนโยบายลดค่าเงินบาท นโยบายเกี่ยวกับโครงการปุ๋ยแห่งชาติ นโยบายผันเงินไปสู่ชนบทหรือนโยบายข้าว นโยบายความมั่นคงของชาติล้วนแล้วแต่อาศัยการใช้ดุลยพินิจของข้าราชการเป็น ส่วนใหญ่
โดยทางอ้อมนั้นข้าราชการจะทำหน้าที่เป็นที่ปรึกษาของฝ่ายการเมืองที่มี หน้าที่เก็บรวบรวมข้อมูลข่าวสารที่สำคัญประกอบการตัดสินใจและการวางนโยบาย ของฝ่ายการเมือง ตัวอย่างเช่น ที่ปรึกษานายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีฝ่ายต่าง ๆ ที่ปรึกษาฝ่ายบริหารซึ่งทำหน้าที่ชี้แนะป้อนข่าวสาร ถ้าหากผู้นำฝ่ายบริหารขาดความสามารถในการเป็นผู้นำของหน่วยงาน ที่ปรึกษาก็จะเปลี่ยนสถานภาพไปเป็นทั้งผู้ชี้แนะและผู้ชี้นำนโยบาย ขณะเดียวกันบทบาทสำคัญของข้าราชการในส่วนของการกำหนดนโยบายจะเห็นได้จาก กรณีการวิเคราะห์เสนองบประมาณประจำปี โดยหลักการแล้วการทำนโยบายงบประมาณเป็นเรื่องการเมืองแต่ในแง่ปฏิบัติ ข้าราชการจะใช้ดุลยพินิจของตนเองอย่างมากในการกำหนดขอบเขตและวิเคราะห์การ เสนอของบประมาณประจำปีของกระทรวง ทบวง กรมต่าง ๆ
การนำนโยบายไปปฏิบัติเป็นกระบวนการที่การใช้ดุลยพินิจของข้าราชการมีผล กระทบโดยตรงต่อประชาชนมากที่สุด ตัวอย่างที่เห็นได้ง่ายที่สุดคือ งานของกระทรวงมหาดไทย เช่น กรมตำรวจ หรืองานในหน้าที่ของกรุงเทพมหานคร กรมตำรวจมีหน้าที่ในการป้องกันปราบปรามผู้กระทำผิดกฎหมายย่อมเกี่ยวข้องกับ การใช้ดุลยพินิจที่มีทั้งเป็นธรรมและไม่เป็นธรรมคือ ฟุ่มเฟือยมากเกินความจำเป็น ตำรวจจราจรมีหน้าที่จับผู้ขับขี่ที่กระทำผิดกฎหมายทุกวันในท้องถนน ถูกกล่าวหาเสมอจากประชาชนว่ากระทำไปโดยขาดการใช้ดุลยพินิจที่สมควรและเป็น ธรรม สมมุติว่าตำรวจจับผู้กระทำผิดกฎจราจร 2 คน ในเวลาเดียวกันและมีความผิดเหมือนกันคือ ผิดกฎจราจร แต่ปรากฏว่าชายคนแรกเป็นคนขับแท็กซี่หาเช้ากินค่ำ และชายคนที่สองเป็นข้าราชการในกรณีเช่นนี้การใช้ดุลยพินิจอาจไม่เป็นธรรมได้ สูง เพราะในทางปฏิบัติตำรวจมักจะอะลุ้มอล่วยกับข้าราชการด้วยกันแล้วปล่อยไป ไม่จับ ส่วนแท็กซี่ซึ่งมีฐานะทางสังคมอีกระดับหนึ่งก็อาจถูกจับฐานะทำผิดกฎจราจร
การประเมินผลนโยบายเป็นกระบวนการที่สำคัญอีกกระบวนการหนึ่ง เปิดโอกาสให้ข้าราชการได้ใช้ดุลยพินิจในการเลือกตัดสินใจได้มาก และผลลัพธ์ของการเลือกตัดสินใจนั้นมีผลกระทบโดยตรงต่อประชาชนและสังคม การประเมินผลเป็นกระบวนการทางการเมืองที่ปิดโอกาสให้ข้าราชการใช้ดุลยพินิจ หรือวิจารณญาณในการเลือกตัดสินใจในโครงการหนึ่งโครงการใด หรือนโยบายหนึ่งนโยบายใด ข้าราชการจะใช้ดุลยพินิจที่กอรปด้วยข้อมูลข่าวสารและทัศนคติความเชื่อของข้า ราชการเองผสมปนเปกันทำให้ผลของการประเมินนั้นออกมาในรูปแบบใดก็ได้ที่ผู้ ประเมินผลต้องการการประเมินผลภายในองค์การเอง โดยข้าราชมีส่วนผูกพันกับการใช้วิจารณญาณส่วนตัวของผู้ประเมินผลเป็นอย่าง มาก อาทิ เช่น ระบบประเมินผลการปฏิบัติงานประจำปีของข้าราชการ ซึ่งได้รับการกล่าวขานถึงการใช้อำนาจที่ไม่เป็นธรรมมาตลอด
ดร. บวร ประพฤติดี*
