เมื่อรัฐไม่สามารถจัดการเรื่องราว ต่างๆในสังคมได้ จึงมาถึงยุคของระบบตลาดที่จะเป็นกลไกในการจัดการสังคม ต่อมาก็ได้พิสูจน์ให้เห็นแล้วว่า กลไกตลาดก็ไม่สามารถจัดการสังคมได้อย่างครอบคลุม ทำให้เกิดกระแสที่ประสานจุดเด่นของทั้งสองพลังกลายเป็นทางเลือกที่สาม นั่นคือ "ธรรมาภิบาล"(Good governance) จนอาจกลายมาเป็นวาทกรรมแห่งอำนาจและการแทรกแซงที่นำมาอ้างเพื่อการพัฒนา โดยกลุ่มประเทศที่พัฒนาแล้ววางกรอบครอบงำให้แก่กลุ่มประเทศกำลังพัฒนา
ธรรมาภิบาลมีต้นกำเนิดมาตั้งแต่ปี ค.ศ. 1990 เมื่อประธานาธิบดี Mitterand แห่งประเทศฝรั่งเศส ใช้คำๆนี้กล่าวแก่ผู้นำชาติต่างๆในแอฟริกา สืบเนื่องมาจากผลการรายงานของธนาคารโลก(World Bank) ได้รายงานว่าภาวะการด้อยพัฒนาของทวีปแอฟริกาเกิดจากการขาดธรรมาภิบาล
ธรรมาภิบาลเป็นการสนธิคำสองคำเข้ามาไว้ด้วยกัน คือ คำว่า "ธรรมะ" ซึ่งหมายถึง คุณความดี ความถูกต้อง และ "อภิบาล" ซึ่งหมายถึง บำรุงรักษาหรือปกครอง เมื่อนำมารวมกันจึงมีความหมายไปในทางที่เกี่ยวกับการปกครองรักษาอย่างถูก ต้องและยุติธรรมที่ครอบคลุมทั่วทั้งอาณาบริเวณของทั้งภาครัฐและภาคเอกชน
ธนาคารโลกให้ความหมายธรรมาภิบาลไว้ว่า เป็นลักษณะและวิถีทางของการใช้อำนาจในการใช้ทรัพยากรทางเศรษฐกิจและทางสังคม ของประเทศเพื่อการพัฒนาอย่างยั่งยืน ซึ่งประกอบไปด้วยตัวชี้วัด 6 ประการด้วยกันคือ
1.การมีสิทธิมีเสียงและความรับผิดชอบ(Voice and Accountability) วัดได้จากการที่ประชาชนสามารถมีส่วนเกี่ยวข้องในการเลือกรัฐบาลมาปกครองตน เอง
2. เสถียรภาพทางการเมืองและการไร้ความรุนแรง(Political Stability and Absence of Violence) วัดได้จากการมีเสถียรภาพของรัฐบาลที่จะไม่ถูกยึดอำนาจ หรือถูกก่อกวนโดยวิธีการนอกรัฐธรรมนูญ หรือผู้ก่อการร้าย
3.การมีประสิทธิภาพของรัฐบาล(Government Effectiveness) วัดได้จากคุณภาพของการบริการจากภาครัฐ คุณภาพของข้าราชการ ความเป็นอิสระของภาคราชการจากอิทธิพลของนักการเมือง ความน่าเชื่อถือของคำมั่นสัญญาของรัฐบาลว่าจะทำตามนโยบายได้สำเร็จ
4. การมีคุณภาพเชิงการออกกฎระเบียบ(Regulatory Quality) วัดได้จากการออกกฎเกณฑ์ที่เอื้ออำนวยต่อการพัฒนาเศรษฐกิจ และกฎดังกล่าวต้องไม่ขัดแย้งกันเอง
5. การปฏิบัติตามกฎหมาย(Rule of Law) วัดได้จากความเชื่อมั่น และการเกรงกลัวต่อกฎหมายในสังคม
6. การควบคุมการคอร์รัปชั่น(Control of Corruption) วัดได้จากการสำรวจวิจัย และโพล
จากดัชนี้ชี้วัดที่กล่าวมาข้างต้น จะเห็นได้ว่าเป็นจุดอ่อนที่มีอยู่ในประเทศกำลังพัฒนาทั้งหลาย โดยเริ่มจากในข้อแรกเรื่องการมีสิทธิมีเสียงของประชาชนนั้น เป็นปัญหาที่เกิดขึ้นมาก ทั้งในแบบที่ไม่มีสิทธิมีเสียงใดๆเลย และรูปแบบที่มีสิทธิมีเสียงแบบเสมือน
รูปแบบที่ประชาชนไม่มีสิทธิมีเสียงใดๆ เช่น รัฐบาลเผด็จการทหารในประเทศพม่า
ในส่วนของรูปแบบการมีสิทธิมีเสียงแบบเสมือนนั้นก็คือ การมีสิทธิมีเสียงเฉพาะครั้งเฉพาะคราวในฤดูกาลเลือกตั้ง พอหมดเวลาการเลือกตั้งสิทธิและเสียงของประชาชนก็ไร้ความหมาย การแสดงความคิดเห็นในทางที่เป็นฝ่ายตรงข้ามกับรัฐบาลผ่านช่องทางสื่อหรือ ช่องทางอื่นๆจะถูกปิดกั้นกดทับเอาไว้ ซึ่งจะพบได้ในประเทศกำลังพัฒนาที่มีความเป็นประชาธิปไตยในเชิงรูปแบบวิธี การ แต่โดยเนื้อแท้แล้วยังแอบแฝงลักษณะอำนาจนิยมอยู่ ซึ่งมีความน่ากลัวมากกว่ารูปแบบที่ประชาชนไม่มีสิทธิมีเสียงใดๆ เพราะในรูปแบบนี้รัฐบาลจะได้รับความชอบธรรมจากเสียงของประชาชนส่วนหนึ่ง ทำให้รัฐบาลนั้นอ้างว่าตนเองมาจากเสียงของคนส่วนใหญ่ของประเทศ ถ้าเป็นรัฐบาลที่หลงมัวเมาในอำนาจ และเห็นแก่ผลประโยชน์ของพวกพ้อง ยิ่งได้รับคะแนนเสียงมากก็ยิ่งมีความน่ากลัวมากขึ้นว่าจะใช้ความชอบธรรมนั้น เป็นเกราะกำบังอำพรางร่างปีศาจเอาไว้
ยิ่งรัฐบาลหลงมัวเมาในอำนาจ และใช้อำนาจนั้นเพื่อผลประโยชน์ส่วนตนโดยไม่เกรงกลัวกฎหมาย เพราะว่าตนเองเป็นคนควบคุมกฎ กติกาให้เอื้อต่อผลประโยชน์ของตนอยู่แล้วนั้น ประเด็นนี้จึงเกี่ยวข้องกับการควบคุมการคอร์รัปชั่น ทำให้เกิดความไม่พอใจแก่ประชาชนบางกลุ่ม ซึ่งกรณีนี้อาจนำไปสู่การแบ่งออกเป็นสองฝ่าย คือ ฝ่ายที่สนับสนุนรัฐบาล(เป็นพวกเดียวกัน และเป็นประชาชนที่ไม่ได้รับข้อมูลข่าวสารอย่างเพียงพอ) และฝ่ายที่ต่อต้านรัฐบาล(ทั้งการต่อต้านในรูปแบบของวิธีการทางประชาธิปไตย คือการงดออกเสียงเลือกตั้ง ไม่เลือกฝ่ายรัฐบาล หรือการต่อต้านในรูปแบบของการเมืองบนท้องถนน เช่นการเดินขบวนประท้วง) เมื่อเกิดการแบ่งฝ่ายขึ้นก็อาจนำไปสู่การเผชิญหน้า เกิดการปะทะกันได้ ก่อให้เกิดความรุนแรงและความสูญเสีย
ซึ่งจะเกี่ยวโยงกับดัชนีตัวที่สองคือ เสถียรภาพทางการเมืองและการไร้ความรุนแรง ถ้าเกิดการปะทะระหว่างสองฝ่ายอาจนำมาสู่ความรุนแรงได้ ในกรณีที่ความขัดแย้งมาถึงจุดแตกหัก ไม่สามารถตกลงกันด้วยเหตุผลและสันติวิธีอีกต่อไป นำไปสู่การบั่นทอนเสถียรภาพทางการเมือง ซึ่งได้เกี่ยวกับดัชนีความมีประสิทธิภาพของรัฐบาล ว่าจะสามารถจัดการแก้ไขปัญหา และตอบสนองความไม่พอใจของประชาชนได้ดีเพียงไร และก็ขึ้นอยู่กับคุณภาพของกฎระเบียบที่ออกโดยรัฐบาลว่าจะช่วยแก้ไขปัญหาของ ประชาชนได้ดีเพียงไร ในส่วนของประชาชนนั้นมีความเคารพและปฏิบัติตามกฎกติกาบ้านเมืองเพียงไรอีก ด้วย เป็นสิ่งที่ประสานสอดคล้องกัน เช่น ประชาชนไม่เคารพในกฎกติกาที่รัฐบาลได้กำหนดออกมาก็เนื่องจากความไม่มีคุณภาพ ของกฎระเบียบที่รัฐบาลได้กำหนดออกมา ทำให้รัฐบาลไม่มีประสิทธิภาพเท่าที่ควรในการตอบสนองปัญหาความเดือดร้อนของ ประชาชน
แม้ว่าการพิจารณาตามเกณฑ์ชี้วัดจะเป็นประโยชน์ที่สามารถช่วยชี้ได้ว่าประเทศ มีความเป็นธรรมาภิบาลสูงเพียงใด แต่ในอีกด้านหนึ่งซึ่งอาจเป็นการมองโลกในแง่ร้ายไปสักนิด แต่ก็ไม่ควรละเลยหรือมองข้ามผ่านไปนั่นคือ "ธรรมาภิบาล" สามารถนำมาใช้เป็นเครื่องมือของประเทศที่พัฒนาแล้วในการแทรกแซงประเทศกำลัง พัฒนาทั้งหลายผ่านทางองค์กรระหว่างประเทศต่างๆ เช่น ธนาคารโลก โดยการงดการให้เงินกู้ยืมในการพัฒนาประเทศ เป็นต้น
เพราะ ธรรมาภิบาล คือ วาทกรรมการพัฒนาชิ้นหนึ่งมีลักษณะของการการสร้าง ผลิต เอกลักษณ์และความหมายให้กับสรรพสิ่งต่างๆในสังคมที่ล้อมรอบ อาทิ ความรู้ ความจริง อำนาจ ตัวตนของเราหรืออัตลักษณ์ เป็นการผลิตความรู้เพื่อให้เกิดเป็นความจริง และนำไปควบคุมครอบงำผู้อื่น
การผลิตความรู้ขึ้นมาเพื่อให้เป็นที่ยอมรับ จึงมีเรื่องของอำนาจในการเผยแพร่ความรู้เข้ามาเกี่ยวข้อง ประเทศใดที่ไม่ยอมเห็นพ้องกับความรู้ ความจริงดังกล่าวที่ถูกสถาปนาขึ้นมา ก็จะถูกผลักออกไปให้มีความเป็นอื่น กลายเป็นความแปลกแยกแตกต่างออกไป มิสมควรได้รับการกระทำที่เสมอภาคและเท่าเทียมกับประเทศที่เชื่อมั่นในความ รู้ ความจริงดังกล่าว
ดังเช่นในประเทศที่ด้อยพัฒนาทั้งหลายที่ไม่ได้รับการช่วยเหลือจากองค์กร ระหว่างประเทศเท่าที่ควร เพราะมีเหตุผลทางการเมืองของผู้นำประเทศด้อยพัฒนาซึ่งขัดแย้งกับผู้นำประเทศ ที่พัฒนาแล้ว ส่งผลกระทบต่อความเดือดร้อนของประชาชนภายในประเทศด้อยพัฒนานั้นๆ ที่ไม่ได้รับความช่วยเหลือ หรือจะกล่าวให้เข้าใจง่ายๆว่า เป็นเกมการเมืองระหว่างผู้นำที่ส่งผลกระทบต่อประชาชน
ดังนั้น การไม่ให้ความช่วยเหลือประเทศกำลังพัฒนาเพราะ อ้างว่าประเทศนั้นไม่มีระดับธรรมาภิบาลที่น่าพึงพอใจ ก็สามารถกระทำได้ โดยมิอาจทราบได้ว่ามีเหตุผลทางการเมืองแฝงอยู่เบื้องหลังหรือไม่
ตัวอย่าง ของธรรมมาภิบาลแต่เพียงในนาม คือ กรณีของบริษัทเอ็นรอนซึ่งเป็นบริษัทด้านพลังงานยักษ์ใหญ่ของสหรัฐอเมริกา กรณีนี้นายแอนดรูว์ แฟสโตว์ ผู้บริหารด้านการเงิน(CFO)ได้ยักยอกเงินบริษัทเข้ามาเป็นเงินของตนเองโดยการ ตบแต่งบัญชี ซึ่งเปรียบเทียบได้กับการบริหารงานของรัฐบาลซึ่งมีอำนาจในการกำหนดนโยบายและ ตัดสินใจในเรื่องที่สำคัญๆ แต่การกำหนดนโยบายหรือตัดสินใจนั้นๆ จะนำประโยชน์มาสู่ส่วนรวม หรือส่วนตัวก็ขึ้นอยู่กับคุณธรรม และจริยธรรมของผู้บริหาร การมีหลักธรรมาภิบาลแต่ไม่ยึดถือ หรือนำหลักนั้นมาใช้อย่างแท้จริง ก็จะไม่เกิดประโยชน์ หลักธรรมาภิบาลจะกลายเป็นเพียงฉากบังหน้าที่สวยงามแต่เบื้องหลังนั้นคือความ สกปรกและฉ้อฉลของผู้มีอำนาจ
ธรรมาภิบาลจึงเปรียบเสมือนเป็นดาบสองคม ที่ต้องคอยระวังไว้ให้ดีว่าจะใช้คมนอกเอาออกไปฝ่าฟันปัญหาอุปสรรคที่เกิด ขึ้นในการปกครองรักษาประเทศให้ดำเนินไปอย่างราบรื่นตามดัชนีชี้วัดดังกล่าว หรือจะถูกด้านมีคมด้านในบาดเอาได้จากการแทรกแซงหรือคว่ำบาตรจากประเทศที่ พัฒนาแล้ว โดยการอ้างว่าประเทศนั้นๆมีธรรมาภิบาลในระดับต่ำมาบังหน้า เพื่อเข้ามาควบคุมนโยบายเศรษฐกิจ การเมืองของประเทศให้เอื้อประโยชน์ต่อประเทศที่พัฒนาแล้ว
ที่มา : วิษณุ บุญมารัตน์ นสพ.ไทยโพสต์ วันจันทร์ที่ 21 ส.ค.2549
